Inleiding

Terwijl Oekraïne vecht voor zijn vrijheid en soevereiniteit, werken de EU en NAVO-lidstaten aan de oostflank aan grotere afschrikking tegen een mogelijke aanval van Rusland. De Baltische staten worden gezien als de meest kwetsbare NAVO-bondgenoten vanwege een gebrekkige geostrategische diepte, zonder een sterke verbinding over land met de omringende bondgenoten in Scandinavië en Centraal-Europa.

Infrastructuur is essentieel, zeker in tijden van conflict. Sinds 2017 is de spoorlijn Rail Baltica in aanbouw, waarvan het budget inmiddels bijna verviervoudigd is ten opzichte van de oorspronkelijke verwachtingen. Deze spoorverbinding die Tallinn, Riga en Vilnius moet verbinden op het Europese normaalspoor biedt een sterkere economische en strategisch-militaire verbinding over land met de bondgenoten, aangezien het meeste transport plaatsvindt via de Oostzee.  Waarom is  deze spoorverbinding relevant voor de geopolitieke slagkracht van de EU en de NAVO, en voor de veiligheid van Estland, Letland en Litouwen?

Relevantie van een sterkere verbinding

Naast het feit dat er diverse infrastructurele werken op de planning staan zoals het vernieuwen van bruggen en wegen, is Rail Baltica het grootste project in de Baltische staten ooit. Ruslandexpert en geopolitiek analist Isa Yusibov vertelt dat “het Baltische spoor- en havenverkeer van Letland en Litouwen sinds de Russische invasie in Oekraïne aanzienlijke inkomsten misloopt.” Hij voegt toe dat “historisch gezien, de regio namelijk een logistieke sector heeft die verdiende aan de doorvoer van Russisch en Belarussisch stortgoed en petrochemische producten.” De nieuwe verbinding moet nieuwe geldstromen genereren en de economische integratie met de rest van de EU versterken. Onderzoek wijst uit dat de aansluiting op het Europese spoornetwerk het regionale bbp van de Baltische landen jaarlijks met 0,5 tot 0,7 procent kan verhogen. Dit is het gevolg van verwachte hogere grondprijzen, meer toerisme, nieuwe bedrijvigheid, een betere productiviteit en verdere stadsontwikkeling.

Het belangrijkste argument voor Rail Baltica is echter de manier waarop de militaire infrastructuur wordt opgewaardeerd. De aansluiting van Rail Baltica op het Europese normaalspoor elimineert de overslagvereiste voor materieel, die voorheen noodzakelijk was door het afwijkende Sovjet-breedspoor. “Hierdoor kan zwaar pantsermaterieel zonder vertraging continu per spoor vanuit Duitsland en Polen worden verplaatst”, voegt Yusibov toe.

Militair gezien kunnen de Baltische staten hun strategische positie versterken met nieuwe verbindingen over land. Toch blijft die beperkt vanwege de kwetsbare ligging van de Baltische staten en de Suwalki-corridor, een smalle strook land tussen de Russische exclave Kaliningrad en Belarus die Polen met Litouwen verbindt. In geval van een conflict is de kans groot dat Rusland deze corridor wil afsluiten. Defensie-expert Nele Loorents van het Estse International Centre for Defence and Security stelt dat de infrastructuur van de Rail Baltica vooral in de aanloop naar een conflict functioneert als een belangrijke  aanvoerroute voor defensiematerieel. Tijdens oorlogstijd wordt de lijn echter minder relevant, omdat spoorlijnen uiterst kwetsbaar zijn voor sabotage en de meeste militaire steun via zee zou komen. Ze vult aan: “In een crisisscenario waarin de collectieve verdediging van de NAVO wordt ingeroepen, is de infrastructuur op en rondom de zeeverbindingen essentieel voor de verdediging.” “Het zijn onze Scandinavische bondgenoten die dan als EU- en NAVO-partners het snelst via de zee te hulp kunnen schieten.”

Ook wordt er al langere tijd gesproken over een mogelijke Helsinki-Tallinn-tunnel die Scandinavië met de Baltische staten moet verbinden, maar dit is een kostbaar project waarvoor nog geen geschikte investeerders zijn gevonden. Desondanks geldt de zeeverbinding via de Oostzee als de beste route voor een eventuele evacuatie van burgers. Wel brengen ook de zeeverbindingen uitdagingen met zich mee, gelet op de geringe omvang van de Oostzee en de aanwezigheid van zware Russische bewapening in Kaliningrad. Strategisch-militair gezien vervult Rail Baltica dus primair de rol van een extra landverbinding ter voorbereiding op een mogelijk conflict.

Het blijft hierbij belangrijk te benadrukken dat de Baltische staten vanuit NAVO-perspectief lastig te verdedigen zijn. Historicus en journalist Hidde Bouwmeester stelt: “Ten eerste is de vraag of wij als NAVO in een noodsituatie de Baltische landen daar ter plaatse gaan verdedigen, of dat er eerder wordt gekozen voor horizontale escalatie.”  “Daarbij zou bijvoorbeeld vanuit Polen, Finland of Roemenië kunnen worden gereageerd op een Russische test, omdat de infrastructuur daar breder is en zwaar materieel moeilijk door de smalle landstrook of over de Oostzee kan worden vervoerd.” Daarnaast is het volgens Bouwmeester onduidelijk of de infrastructuur, zoals de smalle bruggen in de Baltische staten, sterk genoeg zijn om zwaar militair materieel te dragen. 

Dat de Rail Baltica helpt om de militaire mobiliteit te versterken staat buiten kijf, maar de vraag blijft in hoeverre het de strategische diepte van de regio daadwerkelijk verandert. Volgens HIG expert Europa Michel Don Michaloliakos is de strategische diepte: “de fysieke afstand tussen de grens van een land en zijn vitale kerngebieden”. “Deze afstand bepaalt hoeveel ruimte een land heeft om zich terug te trekken, manoeuvres uit te oefenen, en verdedigingswerken aan te leggen.”  De Baltische staten hebben vanwege hun geografische ligging en grootte heel weinig mogelijkheden op dit vlak.  Volgens Yusibov is het zo dat het huidige spoornetwerk voornamelijk uit Russisch breedspoor bestaat, waardoor zwaar materieel moet worden overgeladen of moet uitwijken naar het wegennet. Onder tijdsdruk vormt dit een enorm knelpunt, dit kan door Rail Baltica worden opgelost. De aansluiting op het Europese normaalspoor is overigens een verdere integratie met de Europese Unie, die de EU sterker maakt.

Europa’s ambities versus de realiteit

De casus Rail Baltica is een schoolvoorbeeld van de zogeheten ‘expectations gap’ binnen de Europese Unie: een spagaat tussen grote geopolitieke en economische ambities enerzijds, en de weerbarstige politieke en financiële realiteit anderzijds. Rail Baltica kampt namelijk met grote kostenstijgingen, onder meer door inflatie en vertraagde procedures. De schatting voor Fase I (geplande oplevering in 2030) ligt rond de €15,3 miljard, terwijl het volledige project met dubbelspoor naar verwachting ruim €23 miljard zal bedragen. De huidige EU-begroting en de nationale budgetten van de Baltische staten kunnen deze meerkosten niet dragen.

De Baltische landen lobbyen daarom tijdens de onderhandelingen over het aankomend EU-meerjarenbudget voor een verhoging van de middelen binnen de Connecting Europe Facility dat geld vrijmaakt voor infrastructuur. Zoals het er nu naar uitziet, zal een toegekend budget vanuit de Europese Commissie echter niet het gehele project dekken. De Europese Rekenkamer geeft aan dat de Baltische landen hun eigen bijdrage substantieel zullen moeten verhogen als de EU-fondsen ontoereikend blijken.

Don Michaloliakos stelt dat EU-financiering cruciaal is voor de totstandkoming van Rail Baltica. Hij vervolgt: “De vraag is hoe belangrijk we Rail Baltica in geostrategisch opzicht écht vinden.” De vertragingen en de moeizame financiering leggen het antwoord tot dusver pijnlijk bloot. Gezien de Russische dreiging voor de Baltische staten en de tekortschietende infrastructuur is dat zorgwekkend.” 

Dit noopt tot het maken van scherpe keuzes in de nationale begrotingen en het aantrekking van gunstige leningen bij instellingen zoals de Europese Investeringsbank en de Nordic Investment Bank. Mario Draghi introduceerde in zijn rapport  het idee van een Regulatory Asset Base (RAB). Dit zou een gegarandeerd, wettelijk gereguleerd rendement op geïnvesteerd kapitaal beloven voor private partijen zoals pensioenfondsen. Zonder een dergelijk vastgelegd rendement durven institutionele beleggers het risico van zo’n megaproject niet te dragen. Wanneer financiële investeringen echter institutioneel worden gefaciliteerd, kan het miljardenkapitaal dat in Europa aanwezig is beschikbaar komen voor langetermijninvesteringen en strategisch worden ingezet. Een combinatie van publiek-privaat geld zou grote investeringen zoals Rail Baltica mogelijk moeten maken om de competitiviteit en veiligheid van Europa moeten gaan waarborgen.  

Conclusie 

Rail Baltica is voor de EU, de NAVO en de Baltische staten veel meer dan alleen een logistiek spoorwegproject. Het vervult een cruciale rol in het loskoppelen van de regio uit de historische Russische invloedssfeer en versterkt zowel de economische integratie met de EU als de militaire mobiliteit ter voorbereiding op een mogelijke dreiging. Hoewel de verbinding over land kwetsbaar blijft in oorlogstijd en het project kampt met enorme kostenoverschrijdingen en een financieel ‘expectations gap’, overstijgt de uiteindelijke waarde van het project de pure transportcapaciteit. Het is bovenal een proef voor Europa’s daadkracht: het laat zien of de Unie in staat is om zware financiële middelen in te zetten om de strategische autonomie en overtuigingskracht van de unie waar te maken.