Nu de concurrentie tussen China en de VS toeneemt en het Belt and Road Initiative (BRI) steeds meer landen met behoeften op het gebied van infrastructuur en economie in de geopolitieke invloedssfeer van Peking trekt, wordt de Europese Unie geconfronteerd met de realiteit van een veranderende wereldorde. Grootschalige veranderingen en conflicten aan de rand van de Unie dwingen de EU, als ‘stabiele entiteit’, tot aanpassing en herstructurering. De Global Gateway (GG) is een initiatief dat tot doel heeft de stabiliserende rol van de EU te versterken en stabiele toeleveringsketens te waarborgen in de veranderende wereldorde door duurzame financiering, subsidies en goed bestuur aan te bieden, en tegelijkertijd de invloedssfeer van China’s BRI te bestrijden.
Dit artikel is het tweede deel van de artikelenreeks en zal zich richten op de analyse van de concurrentievermogen van de EU ten opzichte van China en het Belt and Road Initiative. Het ambitieuze Global Gateway (GG)-initiatief van de Europese Unie, bedacht als reactie op het Belt and Road Initiative van Peking, zal worden onderzocht om de doeltreffendheid en de verwachte resultaten ervan vast te stellen. Dit roept de vraag op: Kan de EU via de Global Gateway concurreren met China en zijn Belt and Road Initiative, of lijkt een alternatieve aanpak noodzakelijk, en welke resultaten mogen we verwachten?
De onderstaande tabel toont de sterke en zwakke punten zoals onderzocht in deel 1 van deze artikelenreeks.
| Sterke punten | Zwakke punten |
| Transparantie | Gebrek aan coördinatie |
| Normatieve aanpak | Voorwaardelijkheid |
| Betrouwbaarheid op lange termijn | Afstand tussen de publieke en private sector |
| Hoge normen – Voorwaardelijkheid | Trage besluitvorming |
| Gebrek aan een duidelijk doel/strategie |
Global Gateway en het Belt and Road Initiative
Er zijn aanzienlijke, veelzijdige overlappingen tussen de Global Gateway en het Belt and Road Initiative, die vergelijkbare trajecten volgen. De Global Gateway wordt gezien als een alternatief investeringsplatform voor het BRI, zoals blijkt uit de concurrentie in de Lobito-corridor. In het kader van de Global Gateway wordt de Lobito-corridor gepromoot als een van de vlaggenschipprojecten, gericht op het verbinden van een cruciale handelsroute tussen Zambia, Angola en de Democratische Republiek Congo (DRC). Dit is een directe stap tegen China en zijn BRI, dat de economische macht in Afrika domineert en de grootste portefeuille van kritieke mineralen op het continent in handen heeft. De structurele verschillen tussen beide initiatieven zijn aanzienlijk. Het verschil tussen door de staat aangestuurde en (publiek-private) hybride modellen is opvallend in de kaders, terwijl de doelstellingen verschillende prioriteiten benadrukken: de ene legt de nadruk op hogere normen, voordelen op lange termijn en duurzame groei, de andere richt zich op grootschalige prestigeprojecten, snelle oplevering en risicovolle leningen. Elke strategie heeft zowel fundamentele sterke als zwakke punten.
Ten eerste is er de Global Gateway. Deze dient als een initiatief of strategie voor de EU om te investeren in duurzame ontwikkeling en om veilige verbindingen en engagementkanalen te ontwikkelen. De Unie is van plan om via de Global Gateway omvangrijke projecten te financieren, met een primaire nadruk op infrastructuurontwikkeling. Daarom dient de Global Gateway als een antwoord op de verschuivende geopolitieke dynamiek, en met name op het Belt and Road Initiative van Peking, dat al meer dan 11 jaar bestaat.
Ten tweede is het Chinese Belt and Road Initiative, ook wel de Zijderoute genoemd, een grootschalige strategie voor infrastructuurontwikkeling die fungeert als het vlaggenschip van het buitenlands beleid van Peking. Het initiatief, dat vijf algemene doelstellingen omvat, heeft een aanzienlijk wereldwijd bereik verworven en is snel uitgegroeid tot een dominante strategie, waarbij 146 landen betrokken zijn die een memorandum van overeenstemming (MoU) hebben ondertekend. Hoewel een belangrijke rol van het BRI de uitbreiding van handelsroutes voor China was, omvatten de vijf geschetste doelstellingen:
Hoewel Global Gateways een ambitieuze strategie is, ontbreekt het aan concrete doelstellingen en leiderschap, waardoor het te maken krijgt met aanzienlijke uitdagingen die de effectiviteit ervan kunnen ondermijnen. Uitdagingen zoals de moeilijkheid om particuliere investeringen aan te trekken en het gebrek aan concrete richtlijnen en een startpunt vloeien voort uit het overlappende probleem van een ‘gebrek aan samenhangende besluitvormingscapaciteiten’ binnen de EU.
Hoewel de Global Gateway van de EU tussen 2021 en 2024 307 miljard euro aan ‘gemengde fondsen’ voor mondiale doeleinden heeft gemobiliseerd, voorzag de oorspronkelijke structuur in een directe bijdrage van de EU van 58 miljard euro, terwijl entiteiten uit de particuliere sector naar verwachting 135 miljard euro zouden inbrengen. De afhankelijkheid van de particuliere sector is een van de grootste uitdagingen voor de EU in de concurrentiestrijd met het top-down of door de staat aangestuurde kernmodel van China. Ter illustratie: er is 44,2 miljard euro aan investeringen toegewezen aan de uitbreidings- en oostelijke nabuurschapsregio’s. De directe bijdrage van de EU bedraagt 11,6 miljard euro van de 44,2 miljard euro, bijna een kwart van het totale bedrag, wat de noodzaak van de particuliere sector aangeeft.
“We kunnen niet echt met China concurreren via initiatieven; we hebben geen initiatief op dezelfde schaal. Als we naar de tekortkomingen kijken, is coördinatie het belangrijkste probleem. We hebben voldoende capaciteit, maar geen coördinatiemechanisme om die in te zetten, en we zijn erg risicomijdend.”
– Michel Don Michaloliakos, EU-geo-economisch analist bij HIG
Dit wijst op de noodzaak van particuliere ondernemingen, die een grote rol zouden spelen in het totale bedrag van 300 (nu 400) miljard euro. Particuliere ondernemingen zijn terughoudend geweest, en de EU heeft voortdurend te maken gehad met de uitdaging om ‘Europese bedrijfsactoren’ (de particuliere sector) te overtuigen van de Global Gateway, wat van invloed is geweest op haar vermogen en tastbare resultaten. De vervreemde particuliere en publieke sectoren fungeren als een structurele barrière, een belangrijke reden voor het achterblijvende concurrentievermogen van Europa[1].
In tegenstelling tot het Belt and Road Initiative heeft gecentraliseerde staatssteun geleid tot ongeveer 1 biljoen USD aan investeringen, en dit bedrag groeit nog steeds. Duidelijk leiderschap, staatssteun, een centraal staatsfonds en de ‘no-strings-attached’-benadering stellen het BRI in staat in te springen waar de EU tekortschiet. ‘No-strings-attached’ staat in schril contrast met de conditionaliteit van de EU, omdat het voorwaarden uit de vergelijking haalt. Velen beschouwen de conditionaliteit van de EU als neo-imperialistisch, egocentrisch en als een manier om haar eigen agenda door te drukken. In de oorspronkelijke Global Gateway-plannen is de conditionaliteit duidelijk zichtbaar; er wordt uitgegaan van slechts 53 miljard euro aan gegarandeerd volume, terwijl 232 miljard euro naar verwachting in duurzame financiering zal gaan, waarbij rekening wordt gehouden met milieu-, sociale en governance-overwegingen (ESG).
“Wat betreft mentaliteit heeft China veel minder onzekerheidsvermijding dan de EU, zoals blijkt uit zijn economie en flexibiliteit, en is het meer bereid risico’s te nemen bij het nastreven van zijn strategische doelen.
– Carina Fohr, MA. Onderzoeksstagiaire bij HIG
Aangezien China één groot land is en de EU uit meerdere landen bestaat, heeft China een zeer gecentraliseerd politiek systeem, terwijl de EU gebaseerd is op consensus tussen de lidstaten, waardoor de besluitvorming veel trager verloopt dan in China. Vooral omdat lidstaten op nationaal niveau verschillende behoeften hebben, kan dit in conflict komen met de coördinatie binnen de EU. Dit stelt China in staat om snel te werken, vooral wat betreft de uitvoering en projecten.”
De Global Gateway heeft echter belangrijke principes en waarden die, in theorie, het initiatief zeer aantrekkelijk zouden moeten maken voor ontvangende landen. Transparantie, goed bestuur, schulddiplomatie, investeringen in duurzaamheid en een betere aandacht voor de behoeften van ontwikkelingslanden; elke factor is cruciaal voor ontwikkeling, stabiliteit en groei op de lange termijn. Dit zijn weerspiegelingen van de sterke punten van de EU, wat een duidelijk contrast vormt met het gebrek aan transparantie en slecht bestuur van het BRI, en de verwaarloosde houdbaarheid van de schuld. Deze uitdagingen, in combinatie met slechte planning, leidden tot aanzienlijke schulden, handelstekorten voor ontvangende landen, opgeblazen kosten, vertraagde of geannuleerde projecten, en publieke kritiek op de arbeidsomstandigheden en de ‘schuldval-diplomatie’. Om de zaken in perspectief te plaatsen: van 2014 tot 2018 hebben de EU en de EU-lidstaten 350 miljard euro aan ODA verstrekt in de vorm van subsidies, terwijl het Belt and Road Initiative ongeveer 200 tot 400 miljard euro aan leningen verstrekte, wat resulteerde in een grotere financiële last. Subsidies vertegenwoordigen uiteindelijk een grotere financiële bijdrage in vergelijking met leningen, wat de ondersteunende rol van de EU aantoont.
Waar Global Gateway moeite heeft om te concurreren met het Belt and Road Initiative
Ten eerste: voorwaarden versus de aanpak zonder voorwaarden, die aantrekkelijk is voor ontvangende landen vanwege de tastbare resultaten op korte termijn. Infrastructuurprojecten in het kader van het BRI worden snel en gemakkelijk opgezet en ondersteund door staatsbedrijven. De gecentraliseerde managementstructuur van het BRI van Peking zorgt voor betere samenwerking, minder checks and balances en snellere resultaten. De inherente beperkingen van de Europese Unie (bijv. gebrek aan coördinatie en trage besluitvorming vanwege de complexe structuur van de EU) belemmeren haar vermogen om te concurreren met het Belt and Road Initiative aanzienlijk, zoals Karakasis opmerkte: “Net als een schip dat er lang over doet om van koers te veranderen”. Ten tweede belemmert haar koloniale verleden, een dialoog die Peking gebruikt om de betrekkingen met historisch getroffen landen (vooral in Afrika) vorm te geven, de EU.
“Er is geen twijfel over mogelijk: de historische banden van de EU belemmeren de betrokkenheid structureel. Dit is zichtbaar in verschillende soorten documenten met betrekking tot de vaccins en de ebolacrisis. Dit postkoloniale wantrouwen tegen de voorwaarden van de EU wordt vaak gepresenteerd als voorwaarden die we onszelf nooit hebben opgelegd. Voor lokale elites en regimes is dit eigenlijk een goed instrument; hetzij om de vlag te hijsen en zo de afpersing of uitsluiting van EU-voorwaarden of EU-steun tot op zekere hoogte te rechtvaardigen. Ik geloof dat China een slimme manier heeft gevonden om deze framing te gebruiken.”
– Vasilis Karakasis
Hoewel de Global Gateway blijk geeft van aanzienlijke ambitie en kracht, ontbreekt het, gezien de gedecentraliseerde particuliere sector, het gebrek aan coördinatie tussen de EU-lidstaten, de aanzienlijk complexe structuur van de EU die leidt tot vertraagde besluitvorming, en het ontbreken van een duidelijke strategie of doel, aan de essentiële basis voor effectieve concurrentie. Een andere belangrijke factor is de invloed van China in de BRI-ontvangende landen. Sinds de lancering van het Belt and Road Initiative versterkt de omvangrijke schaal ervan de invloed en merkbekendheid van China aanzienlijk, wat leidt tot verbeterde relaties, handelsverdragen en wederzijdse voordelen voor zowel China als de partnerlanden. Door de vroege start van het Belt and Road Initiative kon China uitgroeien tot de grootste handelspartner van veel BRI-ontvangende landen, waardoor China de meest waarschijnlijke partner is op het gebied van logistieke connectiviteit.
“Ik weet niet zeker of we de Chinese invloed moeten bestrijden; we moeten de belangen van Afrika dienen en de Afrikaanse landen keuzemogelijkheden bieden; keuzemogelijkheden voor zelfontplooiing, keuzemogelijkheden om hun eigen economieën te laten groeien, keuzemogelijkheden om hun eigen doelen te bereiken. We moeten erkennen wat Afrikaanse landen willen zien in plaats van onze eigen agenda op te dringen. We moeten desinformatie bestrijden, handelsovereenkomsten nastreven en economische groei stimuleren. Ik geloof dat we hier nu van kunnen profiteren, omdat de reputatie van China enigszins is aangetast door het gebrek aan positieve spill-overeffecten.”
– Michel Don Michaloliakos
Aanbevelingen & Conclusie
Hoewel de Global Gateway misschien niet het antwoord is op het Belt and Road Initiative van Peking, beschikt de EU over de mogelijkheden en capaciteit om een antwoord te bieden. De sterke punten van de EU, zoals beschreven in het vorige artikel, stellen haar in staat om China op meerdere abstracte fronten te verslaan. Ten eerste zijn de ‘normatieve aanpak’ en ‘betrouwbaarheid op lange termijn’ die de EU biedt uniek; zoals eerder vastgesteld, is hiervoor geen dwang nodig. Door subsidies te verstrekken in plaats van BRI-leningen en wereldwijde normen vast te stellen zonder mandaat, heeft de EU een stabiliserende en betrouwbare status. De EU heeft echter moeite met het Belt and Road Initiative, dat al 11 jaar actief is en waarin in totaal 1 biljoen dollar is geïnvesteerd. Peking heeft geopolitieke steunpunten in veel van de BRI-ontvangende landen via handelsrelaties en betrokkenheid bij infrastructuur, waardoor het voor hen een logische optie is ten opzichte van de EU. Zwakheden binnen de EU, waaronder haar koloniale geschiedenis, belemmeren haar vermogen om haar potentiële concurrentiekracht te benutten; de complexe structuur van 27 lidstaten, vele checks-and-balances, institutionele organen en machtsverdelingen leiden tot vertraagde besluitvorming, verslechterde coördinatiemechanismen en een vervreemding tussen de private en publieke sfeer.
“Bovendien wordt China erkend als een toonaangevende wereldmacht die streeft naar leiderschap in mondiaal bestuur, terwijl het concurreert met de VS. Aan de andere kant staat de EU erom bekend wereldwijd regelgevende macht na te streven en mondiale normen vast te stellen, met name op het gebied van het milieu. Deze reputatie die de EU internationaal heeft opgebouwd, zou kunnen veranderen als gevolg van haar toenemende concurrentievermogen, energiezekerheid en haar nieuwe defensie.”
– Carina Fohr
Vanwege haar complexe structuur zou de EU zich moeten richten op het benutten van haar sterke punten in plaats van het wegwerken van haar zwakke punten. Een totale concurrentiestrijd met China en zijn Zijderoute zou aanzienlijke toewijding, herstructurering en het goedmaken van verliezen vergen. In plaats daarvan zou de EU haar stabiliserende aanwezigheid in BRI-ontvangende landen moeten benutten. Door duurzame financiering aan te bieden aan landen die hebben geprofiteerd van het Belt and Road Initiative, zou de EU kunnen zorgen voor structurele stabiliteit door de geleidelijke implementatie van de fundamenten van de EU. Dit zou ertoe kunnen leiden dat landen niet alleen profiteren van de infrastructuurprojecten die China heeft aangeboden, maar ook van de blijvende, langdurige stabiliteit die de EU biedt door middel van geleidelijke hervormingen.
“De praktijk heeft aangetoond dat we deze strategische afdekkingsaanpak nodig hebben. We gaan dus niet volledig de concurrentie of samenwerking aan, maar moeten eerder de mogelijkheid van voorwaardelijke betrokkenheid bespreken. In dit geval zou je kunnen samenwerken waar normen op één lijn liggen en zou je kunnen concurreren waar je van mening bent dat je strategische belangen in het gedrang komen.”
– Vasilis Karakasis
De koloniale erfenis van de EU vereist echter extra voorzichtigheid. Daarom moet de EU haar stabiliserende ontwikkelingshulp richten op de behoeften van de ontvangende landen in plaats van haar eigen agenda door te drukken. Er moeten duidelijke doelstellingen, doelen en een tijdschema met concrete resultaten worden vastgesteld.
“China heeft wantrouwen gewekt door zijn gebrek aan transparantie en zijn reputatie, met inbegrip van zijn strategische intenties en de invloed die het ook in het Westen heeft uitgeoefend, wat bij partnerlanden tot bezorgdheid leidt.”
– Carina Fohr
De zwakke punten van Peking, waaronder een gebrek aan transparantie, een verschuiving van economische focus naar geopolitieke invloed via de BRI, milieuvervuiling, geopolitieke tegenreacties, financiële druk en slechte schuldhoudbaarheid, creëren een behoefte aan stabiliteit en goed bestuur. De strenge controle op corruptie, die op EU-niveau hoog is en samenhangt met het feit dat de EU onzekerheid sterk vermijdt, duwt minder ‘stabiele’ (volgens westerse waarden) ontwikkelingslanden in de richting van een China dat onzekerheid minder vermijdt. Daarom moet de EU begrijpen dat haar eigen normen en fundamenten langetermijndoelen zijn, geen kortetermijnverwachtingen. Ontvangende landen hebben behoefte aan een stabiele aanwezigheid, een die hun behoeften begrijpt en passende ontwikkelingshulp biedt.
“De BRI lijkt te worden gedreven door geopolitieke logica in plaats van door markt- of financiële prikkels. Het doel ervan is het veiligstellen van toeleveringsketens en toegang tot exportmarkten. Andere imperatieven en redenen hebben de financiële investeringsbeslissingen (FID’s) van BRI-projecten dus meer bepaald dan we in Europa doorgaans gewend zijn, Global Gateway inbegrepen.”
– Michel Don Michaloliakos
[1] “Maar de effectiviteit van dit beleid […] bureaucratie voor de particuliere sector”.